Die Schweizerische Entwicklungszusammenarbeit 2015: wie wird "Erfolg" gemessen?

Am 29. Oktober 2015 hatten wir die Ehre viele Interessante Gesprächsteilnehmer zum Thema "Schweizerische Entwicklungszusammenarbeit" zu begrüssen. Das Thema wurde von verschiedenen Seiten anschaulich geschildert und lud später zu einer interessanten Diskussionsrunde ein.

  •  Programm:
      • Begrüssung und Eröffnung durch Präsidenten SwissDiplomats – ZurichNetwork
      • Inputreferate:     
        • Roger Denzer, Chef des Direktionsstabs, DEZA/EDA
        • Andreas Kirchschläger, CEO, elea Foundation for Ethics in Globalization
      • Panelgespräch:
        • Hans-Jürg Fehr, a. Nationalrat
        • Dr. Richard Gerster, Direktor Gerster Consulting
        • Melchior Lengsfeld, Geschäftsleiter Helvetas
        • Dr. Christof Münger, Ressortleiter Ausland, Tages-Anzeiger
        • Dr. Kathy Riklin,  Nationalrätin
        • Adina Rom, foraus, Ressort Entwicklungszusammenarbeit
        • Therese Adam, a. Botschafterin, Gesprächsleitung
      • Apéro im Lichthof

Eröffnungsrede Chef Direktionsstab DEZA/ EDA

Referat  Roger Denzer (SwissDiplomats – ZurichNetwork, 29.10.2015, Universität Zürich)

 

Die Schweizerische Entwicklungszusammenarbeit 2015: wie wird Erfolg gemessen?

 

Begrüssung

Lassen Sie mich mit den Millenniumsentwicklungszielen beginnen, den sogenannten MDGs. Wir beurteilen wir, die DEZA, den Erfolg der MDGs, heute, am Ende der 15-jährigen Periode, die sich die Weltgemeinschaft zur Erreichung dieser Ziele gesetzt hat? Diese Frage ist mehr als relevant, gerade im Hinblick auf die letzten September verabschiedeten und bis ins Jahr 2030 gültigen nachhaltigen Entwicklungsziele.

Mit den MDGs wurden erstmals international klare Ziele gesetzt und diese wurden auf nationaler Ebene gemessen. Deren Erreichung war insgesamt ein Erfolg, trotz der internationalen Finanzkrise 2008. Gewisse MDGs wurden erreicht: gegenüber 1990 ist zum Beispiel der Anteil extrem armer Menschen in Entwicklungsländern von rund der Hälfte auf rund einen Fünftel gesunken. Zudem haben mehr als zwei Milliarden Menschen Zugang zu verbessertem Trinkwasser erhalten. Sowohl die Mütter- als auch die Kindersterblichkeit konnten beinahe halbiert werden.

Mehrere Ziele können bis zum Ablauf der Periode jedoch nicht erreicht werden. So haben sich zum Beispiel die Gesundheitsziele als zu ambitioniert herausgestellt. Trotz erreichter Geschlechterparität bei der Einschulung bleibt das Recht auf Grundschulbildung nach wie vor vielen Kindern verwehrt. Die soziale Ungleichheit zwischen und innerhalb der Gesellschaften hat sich weltweit insgesamt weiter vergrössert anstatt reduziert.

Bei all dem ist wichtig, sich die länder- und regionenspezifische Zielerreichung zu vergegenwärtigen, weil globale Resultate oft stark durch die Entwicklung der MDGs in grossen Ländern wie z.B. China geprägt sind.

Der Gesamterfolg war aber nicht nur derjenige in Bezug auf die Erreichung der Ziele, sondern lag auch im Umstand begründet, dass das erste Mal in der Menschheitsgeschichte weltweit gültige Entwicklungsziele vereinbart und gemessen wurden. Die MDGs haben zudem die Ausrichtung und das Engagement der involvierten Akteure gestärkt, also der staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen im Süden und Norden. Die MDGs haben zur grösseren Mobilisierung der Akteure beigetragen.

Der Erfolg wäre wahrscheinlich noch grösser gewesen, wenn die Ziele auch die wirtschaftliche und nicht nur die soziale Seite stärker einbezogen hätten. Ökologie als dritte Dimension in der Nachhaltigkeit, neben der wirtschaftlichen und sozialen, wäre wichtig gewesen, analoges gilt für Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit. Hätten die MDGs  zudem dem Norden nicht nur die Rolle des „Financier“ zugewiesen und dem Süden nicht nur die Rolle des sogenannten Empfängers - hätten sie also von Anfang an die Verantwortlichkeiten anders konzipiert und verteilt -, dann wäre wohl ein Optimum erreicht worden. - Sie vermuten es: die gerade erwähnten Elemente sind diejenigen, die nun in die 17 nachhaltigen Entwicklungszielen, die sogenannten SDGs, integriert wurden.

Zurück zu den MDGs. 15 Jahre lang haben die MDGsden strategischen und organisatorischen Rahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit geprägt. Sie waren die Referenz. Sie haben wesentlich dazu beigetragen, sowohl die internationale Entwicklungszusammenarbeit und die Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern zu stärken als auch die Arbeit strategischer und strukturierter auszurichten. So haben sich die Schweiz und die anderen Unterzeichnerstaaten der Pariser Erklärung zusätzlich verpflichtet, ihre Praktiken aufeinander abzustimmen. Sie sind der Überzeugung, dass dies eine wichtige Voraussetzung zur Erhöhung der Wirksamkeit darstellt.

Der ehemals – zumindest partiell - geschützte Raum der internationalen Entwicklungszusammenarbeit wurde wegen der MDGs von in- und externen Akteuren unter einem anderen Licht betrachtet. Die weltweite Veröffentlichung von Ressourceneinsatz und erreichten Resultaten führte zur einer Art Disziplinierung der Akteure: abseits stehen wurde quasi sanktioniert. Die Resultatmessung wurde auch wegen der fortschreitenden Ökonomisierung der Gesellschaft verstärkt eingefordert. Bis anhin hat dies aber nicht dazu geführt, dass unrealistische Forderungen nach noch grösserer Effizienz überhandgenommen haben, auch nicht Forderungen nach einer noch schnelleren Zielerreichung. Die Stärkung der Resultatmessung hat der internationalen Entwicklungszusammenarbeit insgesamt gut getan. Resultate sind wir und unsere Partner schlussendlich der schweizerischen Öffentlichkeit und dem Parlament schuldig, vor allem auch den Begünstigten unseres Tuns, den Partnerländern resp. den Armen.

Für die Schweiz, die sehr aktiv an der Erstellung der in der Agenda 2030 zusammengefassten SDGs mitarbeitete, stellen letztere wiederum einen wichtigen Referenzrahmen dar. Bezüglich der SDGs sind wir bereits heute recht gut aufgestellt. Eine systematische Überprüfung der Fortschritte bei der Umsetzung der SDGs schafft die nötige Grundlage für weitere strategische Entscheide. Der Austausch über Erfolge, aber auch – das ist sehr wichtig - über Schwierigkeiten bei der Zielerreichung unterstützt alle involvierten Akteure bei der Umsetzung.

Die Komplexität des neuen Rahmenwerks für nachhaltige Entwicklung, in der die globale Armutsreduktionsstrategie einen Teil darstellt, erfordert nicht nur eine thematische und geografische Ausweitung, sondern auch den dringenden Einbezug neuer Ansätze, Instrumente und Akteure für die Umsetzung und Finanzierung.

Der Monitoring- und Überprüfungsmechanismus wird voraussichtlich auf drei Ebenen funktionieren: der nationalen, regionalen und globalen Ebene, wobei die nationale Berichterstattung, also diejenige auf Ebene der Länder, die Grundlage bildet. Komplex ist das Rahmenwerk - komplex wird die Resultatmessung sein. Aber 15 Jahre Erfahrung mit dem Monitoring der MDGs werden dabei helfen. Ich bin hier trotz allem zuversichtlich.

Und wie messen wir Erfolg in der DEZA? - Seit 2008 anders, systematischer, konsequenter. -  2008 wurde die DEZA reorganisiert. Ein Ziel war die Verbesserung der Resultatorientierung. Die Steuerung der Aktivitäten geschieht einerseits auf Ebene von Inputs wie Finanzen und Humanressourcen – verstärkt wurde andererseits nun die Steuerung auf Basis von Entwicklungsresultaten. Das war in der Konsequenz, wie es mittlerweile gehandhabt wird, neu, herausfordernder und wurde durch eine stärkere Dezentralisierung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung ins Aussennetz begleitet.

 Die in der Reorganisation entwickelten resultatorientierten Instrumente sind Teil einer diesbezüglichen quasi Wertschöpfungskette: z.B. von der Planung von Programmen und Projekten mit gewünschten Resultaten - im Rahmen einer ebenfalls resultatorientierten Kooperationsstrategie mit einem Land -, bis hin zum Monitoring der Resultate auf verschiedenen Ebenen. Diese werden in Jahresberichten zusammengefasst, gespiegelt an der bestehenden Strategie. Anhand der mit unseren Partnern erreichten Entwicklungsresultate der Programme resp. Projekte wird heute stringenter deren zukünftige Ausrichtung gesteuert. Die Berichterstattung der DEZA insgesamt baut heute auf den erwähnten Jahresberichten aus den Ländern auf, auch auf denjenigen von Globalprogrammen und Partnerschaften. Die Berichterstattung der DEZA kann heute um einiges einfacher erstellt werden als früher. Sie bildet auch die Basis für den gemeinsamen, erstmalig umfassenden Rechenschaftsbericht von DEZA und SECO an das Parlament über die Realisierung der Ziele der Botschaft für internationale Zusammenarbeit 2013-2016.

In der Resultatmessung werden wir unter anderem geleitet von der Überzeugung, dass es quantitative und qualitative Resultatmessung geben muss. Und wir versuchen, den Beitrag der Schweiz einzuschätzen, und versuchen nicht, ihren genauen Anteil zu messen, da der Zusammenhang zwischen Ursachen und Wirkungen oft schwierig nachzuweisen ist. Die Abstützung auf Quellen in den Ländern selber ist dabei von grosser Wichtigkeit für das Monitoring. Zudem unterscheiden wir zwischen Resultaten, für die wir mit unseren Partnern verantwortlich sind, und der Wirkungen, die sich daraus ergeben. Auf letzteren liegt unser Fokus. Insbesondere diesbezügliche Indikatoren müssen aussagekräftig und repräsentativ sein sowie internationalen Qualitätsmerkmalen genügen. Auch Umfragen bei Zielgruppen gewinnen zu Recht wieder an Bedeutung bei der Messung von Resultaten. Mit verschiedenen bilateralen und multilateralen Gebern, SECO, EDA intern und mit Hilfswerken teilen wir unsere Instrumente und Erfahrungen in deren Anwendung.

Die Erfahrungen, die wir mit der Resultatmessung gemacht haben, sind gut. Die Diskussion über unsere Arbeit, zusammen mit unseren Partnern, ist entwicklungspolitischer und strategischer geworden. Was wir auch, wie andere Geber, feststellen, ist, dass Partner und Mitarbeitende Ziele teilweise nach unten anpassen, quasi aus Sorge um die zukünftige Zielerreichung - für die sie partiell eine Verantwortung tragen. Es ist viel methodologisches Wissen und Erfahrung für die Resultatmessung nötig, z.B. um Indikatoren adäquat zu definieren. Da besteht auch bei uns noch Verbesserungspotenzial. Tatsache ist, dass wir mit den Instrumenten international einen viel beachteten Standard gesetzt haben. Den möchten wir weiterführen, aber dafür sind kontinuierliche Anstrengungen notwendig.

Die Resultatmessung via Monitoring hat ein „Pendant“: es sind programmatische, thematische und institutionelle Evaluationen und thematische Wirkungsberichte der DEZA. Bei letzteren gibt es solche zu Themen wie Landwirtschaft, Klimawandel und Gesundheit. Evaluationen und Wirkungsberichte werden ausserhalb der operationell verantwortlichen Linie der DEZA durchgeführt und werden von Gruppen von Konsulentinnen und Konsulenten erstellt, die bis anhin keine Beratungsmandate der DEZA durchführten. Auch im Bereich der Evaluationen und Wirkungsberichte werden Nutzniessende zu ihrer Einschätzung der Resultate befragt. Wenn immer sich die Möglichkeit ergibt, werden gemeinsame Evaluationen mit anderen Gebern und nationalen Partnern durchgeführt. Zentral bei Evaluationen sind immer die im Entwicklungsausschuss der OECD vereinbarten 5 Evaluationskriterien: Relevanz, Effektivität, Effizienz, Impakt und Nachhaltigkeit. Neben den Evaluationen und Wirkungsberichten gibt es auch Auditberichte der Revisionsstelle des EDA und zusätzlich solche der Eidg. Finanzkontrolle des Parlaments. Alle 4 Jahre wird die DEZA auch vom Entwicklungsausschuss der OECD evaluiert.

Es ist selbstredend, dass Evaluationsergebnisse die Meinung der Konsulentinnen und Konsulenten darstellen, ex post also nicht geändert werden, dass eine Einschätzung der Direktion der DEZA dazu erfolgt und die nötigen Massnahmen ergriffen werden - falls Empfehlungen dies nahelegen. Evaluationen und Wirkungsberichte sind auf dem Internet aufgeschaltet, aus Transparenzgründen, aber auch wegen der viel geforderten Rechenschaftspflicht. Diese Resultatberichte führen auch zur Überarbeitung von Strategien und thematischen sowie operationellen Leitlinien der DEZA und haben damit also einen Einfluss auf die weitere Planung.

Das Arbeiten in fragilen Kontexten bringt eine weitere Dimension ins Spiel: die Wahrscheinlichkeit, Misserfolg in vielleicht grösserem Ausmass zu haben, kann sich erhöhen. Die Gründe für Misserfolge können vielfältig sein; sie können interne oder externe Ursachen aufweisen. Die Misserfolge selbst sowie der Umgang damit sind genau zu analysieren und das Risikomanagement ist auf strategischer, operationeller und finanzadministrativer Ebene falls nötig anzupassen.

Fehler zu machen ist für Mitarbeitende, Leitende und für die Institution selber nicht immer einfach und der Umgang mit ihnen hängt auch mit der Kultur einer Institution zusammen. Ein professioneller Umgang bedingt, dass Schlussfolgerungen gezogen und umgesetzt werden, dass darüber intern und extern kommuniziert wird, dass konstruktiv Wege aufgezeigt werden, wie wir aus Misserfolgen lernen und schlussendlich profitieren können. Eine lernende Organisation zu sein ist angesichts des vorhandenen weltweiten Wissens und der Geschwindigkeit, mit der es sich teilweise kontextbedingt ändert, heute zudem noch viel herausfordernder als früher. Qualitätssicherung und Innovation bleiben deshalb auch heute noch wichtige Erfolgselemente in der internationalen Zusammenarbeit.

Erfolge bestätigen uns in unserem Tun. Immer und überall? Nein, aber zweifellos oft genug, um von der Richtigkeit der uns gewählten Wege der Umsetzung überzeugt zu sein – und weiterhin zu lernen.

Ich danke Ihnen.